三维框架下山区县域数字政府建设路径研究——以云南省永善县为例

伟 唐(永善县财务管理和投资评审中心，中国)

摘要

数字政府建设是推进基层治理现代化的关键引擎。对于资源受限的山区县域而言，其转型过程深受技术、组织与环境三重因素的复杂影响。本文基于“技术-组织-环境”（TOE）理论框架，以云南省永善县为典型案例，系统剖析其数字化转型的深层逻辑与多维约束。研究发现，在技术层面，数字工具的应用提升了服务效率，但也面临基础设施薄弱与“数字鸿沟”等现实困境。在组织层面，条块分割的结构性矛盾与数字化人才匮乏制约了协同效能。在环境层面，县域经济地理条件与政策执行环境构成了独特约束。基于此，本文提出应从技术、组织与环境三个维度协同发力，构建包容、韧性与适配的山区县域数字政府发展路径。关键词数字政府；TOE理论；数字化转型；山区县域【作者简介】唐伟（1978-），男，中国云南永善人，本科，副高级经济师，从事人力资源管理研究。1 引言数字政府建设作为国家治理现代化的重要引擎，正以前所未有的速度重塑公共服务与政府治理模式。在国家治理体系、政府履职行为与理论探讨层面，数字政府既可被视为“平台”，亦可被视为超越“平台”的政治信息化复杂过程，理解、分析和解释这种复杂的过程。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见(2022)》为各级政府数字化转型提供了顶层设计。然而，数字政府建设成效深受特定场域中技术、组织与制度环境的综合影响，这一特征在中西部山区县域尤为凸显。既有研究对数字政府影响因素的探讨，或侧重技术采纳，或聚焦组织变革，难以系统揭示多重因素间的互动机制。山区县域数字化转型的独特挑战尚未得到充分理论关照。Tornatzky与Fleischer提出的“技术-组织-环境”（TOE）框架，为系统性分析组织创新采纳的影响因素提供了经典范式，强调技术特性、组织准备度与外部环境压力共同决定实施效果。本文选取云南省永善县为案例，该县集国29n经济薄弱、民族聚居等特征于一身，是观察多重约束下基层数字政府建设的理想样本。研究旨在通过TOE框架，解构其转型实践的多维矛盾，提出适配的优化路径。2 理论基础与分析框架2.1 TOE 框架的核心内涵“技术-组织-环境”（TOE）是基于技术接受模型及创新扩散理论而提出的新技术采纳理论框架，本质上可理解为“基于多层次技术应用情境”的综合性分析框架。该理论认为组织对新技术的采纳受到技术本身特性、组织内部结构与外部环境因素的三重塑造。该框架超越了单一要素决定论，适用于分析数字政府这类系统性工程。在数字政府语境下，技术维度指所采纳的数字工具、平台与基础设施。组织维度涵盖政府的结构、资源、能力与文化。环境维度则包括构成了理解数字化转型复杂性的分析图谱。2.2 分析框架的构建与适用性基于TOE框架，结合山区县域特点，构建本文的分析框架。技术维度聚焦赋能与约束的双重性。关键考察点包括数字基础设施的可用性、技术方案与本地政务流程及人员能力的适配性，以及技术应用可能衍生的数字鸿沟与自动化风险。组织维度聚焦结构、能力与协同的挑战。重点分析传统“条块”结构对数据共享与流程再造的制约，组织内部数字化专业人才与一线人员技能的储备情况，以及跨部门协同机制与创新文化的培育状况。环境维度聚焦政策、国2:.jF文化的塑造力。主要审视上级政策在本地执行中的弹性与适配空间，县域财政实力、地形地貌构成的硬约束，以及公众数字素养与社会信任度构成的文化软环境。该框架能将山区县域数字化转型中零散的挑战（如网络不通、数据不联）系统性地归因于技术、组织、环境三个互动范畴，为寻求协同解决方案提供清晰指引。3 永善县数字政府建设的多维困境：基于TOE 框架的分析永善县自2021年起系统推进“互联网+政务服务”平台建设，其实践集中反映了TOE框架下山区县域转型的典型困境。3.1 技术维度：基础薄弱与适配失灵数字基础设施存在刚性短板。全县仍有15%的行政村未通光纤，偏远地区网络信号不稳。部分乡镇政务服务中心的终端设备使用年限超过5年，硬件更新滞后。统一数据中心建设因资金限制进展缓慢，制约了数据资源的集中管理与高效利用。技术系统协同与数据共享水平低。各部门早期独立建设的信息系统数据标准不一、兼容性差，形成了顽固的“数据孤岛”。即便搭建了县级共享平台，仍有约34%的跨部门业务需线下二次办理，数据更新不及时、共享不充分的问题突出，“一网通办”效果大打折扣。数字包容性不足加剧服务失衡。平台与应用设计对老年人、农村居民等群体的适老化与易用性考量不足。由于缺乏智能手机操作技能或存在心理抵触，相当一部分群众无法享受线上服务便利，被迫依赖传统线下渠道，技术赋能未能普惠于民，甚至可能加剧新的不平等。3.2 组织维度：结构矛盾与能力赤字“条块分割”体制制约协同效能。以部门为主的“条条”管理和以地域为主的“块块”管理之间存在张力，数据共享与业务协同的动力机制不足。部门化的”数据权力”思维导致资源整合困难，跨部门事项平均办理时间远超单一部门业务，组织层面的结构性矛盾成为主要瓶颈。数字化专业人才与技能严重匮乏。全县仅约20%的乡镇工作人员具备基本数字化操作技能，既精通技术又熟悉政务的复合型人才极度短缺。针对工作人员的培训多流于形式，难以转化为系统运维、数据分析和流程优化的实际能力。协同机制与创新激励缺失。缺乏具有足够权威的顶层协调机构（如高规格的数字化转型领导小组）来统筹推进。部门间存在各自为政的现象，绩效考核体系未能与数字化转型成效有效挂钩，导致组织内部缺乏持续创新的内在驱动力。3.3 环境维度：资源约束与生态羸弱有财政能力有限，难以对数字基建和系统运维进行持续大规模投入。复杂的山区地形显著提高了网络覆盖与维护成本，从物理空间上制约了数字服务的均等化可及性。政策执行环境存在悬浮风险。上级的宏观数字政府政策在向县域落地转化时，常面临本地资源匹配难、执行细则空白多等挑战。易出现重政策规划、轻应用实效的倾向，导致部分政策停留在文本层面，未能真正驱动深层变革。社会数字素养与文化氛围薄弱。县域内农村人口、老年人口比例高，整体数字技能与接受度较低，公众对数字化服务的信任感和使用意愿有待培育。社会层面尚未形成支持数字化转型的浓厚文化氛围，数字鸿沟问题社会认知与应对不足。4 山区县域数字政府建设的协同优化路径针对上述困境，山区县域的数字政府建设必须转向技术、组织、环境三维协同的“系统重构”，避免单一维度的冒进。4.1 技术路径：推行“包容 - 适配”型技术应用建设包容性数字基础设施。积极争取上级财政并探索PPP等模式，优先保障偏远行政村网络全覆盖与信号稳定。制定硬件设备分期更新计划，务实推进统一数据中心建设。必须同步保留并优化线下服务渠道，推广“代办帮办”服务，构建“线上线下一体、传统智能互补”的混合服务模式，确保不同群体都能享受服务便利。推动数据治理与系统整合。建立县域统一的政务数据标准规范与质量监管机制，破除数据孤岛。以高频跨部门事项为突破口，推动业务流程再造与系统深度对接。技术选型应优先考虑成熟度、兼容性与易用性，避免盲目追求“技术尖货”。嵌入风险规制与人文关怀。在自动化审批流程中设计必要的人工复核与申诉干预节点，防止算法绝对化。大力推进政务应用的适老化、无障碍改造，并配套开展面向数字弱势群体的专项技能辅导，在追求效率的同时彰显治理温度。4.2 组织路径：深化“协同 - 赋能”型组织变革重构权威协同治理结构。成立由县委或县政府主要领导牵头的数字化转型领导小组，赋予其跨部门协调、数据治理与项目审议的实质权力，着力破解“条块分割”难题。可探索设立实体化运作的大数据管理机构，统筹技术实施与数据运营。实施精准分层能力建设。针对领导干部、业务骨干、窗口人员等不同对象，分别开展数字治理思维、平台操作与数据分析、群众辅导技巧等精准培训。将数字化技能掌握程度与应用成效纳入个人及部门的绩效考核体系，建立长效激励机制。培育数据驱动的组织文化。通过举办数字创新案例评选、设立转型标杆部门等方式，鼓励基于数据决策、依托平台协作的工作模式。营造敢于创新、乐于共享、崇尚服务的组织文化氛围，为技术工具的价值实现提供软性支撑。4.3 环境路径：营造“赋能 - 适应”型发展生态创新因地制宜的政策工具箱。上级政府应为山区县域预留更多的政策试验与整合弹性，支持其探索符合自身财力与需求的差异化路径。县级政府则需制定清晰务实、分阶段实施的数字化转型“路线图”与投资计划，确保政策可落地、可持续。构建多元协同的投入运营机制。在保障数据安全与公共利益的前提下，探索”政府主导、社会参与、市场运作”的模式，吸引企业、社会资本参与数字基础设施建设与特定场景运营，缓解政府独家投入的压力。发起全民数字素养提升行动。将数字技能培训深度融入乡村振兴、社区教育等工作中。鼓励开展“数字反哺”“结对帮扶”等志愿服务活动。加强数字服务便利性与安全性的宣传，提升公众的认知度、信任感与使用意愿，培育良好的数字公民文化。5 结论与展望本研究将TOE理论框架应用于永善县案例，系统阐释了山区县域数字政府建设内嵌的“技术-组织-环境”三重互动逻辑。研究发现，数字化转型的成败不仅取决于技术工具的先进性，更取决于技术方案与本地组织架构、资源能力及政策社会环境的多维适配与协同演进。山区县域面临的“数字鸿沟”“数据孤岛”“效能不彰”等突出问题，实质上是技术刚性、组织惰性与环境约束共同作用下的综合征结。因此，未来的数字政府研究与实践，特别是在资源受限地区，应超越“技术决定论”的迷思，转而采纳一种“情境化系统观”。这意味着在理论层面，需更加关注数字治理理论在非均衡发展情境下的调适与修正，TOE框架为此提供有力的分析工具，但其内部各要素间的互动机制、权重变化值得进一步探究。在实践层面，政策制定者与执行者必须具备“三位一体”的系统思维：选择适配的技术，推动兼容的组织变革，并营造支持性的环境生态。永善县的路径启示在于，必须坚持以人为本的价值导向，将解决群众急难愁盼问题作为数字化改革的出发点和落脚点。本研究的局限在于基于单案例的深度剖析，其结论的普适性有待通过更多元区域的比较研究进行检验。未来研究可进一步追踪优化路径的实施效果，并关注数字技术迭代为山区县域带来的新机遇与新挑战，持续深化对数字政府建设复杂性的理解。参考文献[1] Tornatzky L G, Fleischer M. The Processes of Technological Innovation[M]. Lexington: Lexington Books, 1990.[2] 陈娟.数字政府建设的内在逻辑与路径构建研究[J].国外社会科学,2021,(02):74-83.[3] 王雪原,李雪琪.技术-组织-环境框架下数字化政策组合研究[J].科学学研究,2022,40(05):841-851.[4] 祁志伟.”技术-组织-环境”视角下的数字政府建设[J].理论探索,2025,(02):85-93.[5] 朱莹莺.区块链技术在电子政务数据共享中的应用[J].集成电路应用,2025,42(10):256-257.[6] 王玉珏,荆玲玲.公共价值视角下省级数字政府政务服务能力的影响因素[J].科技智囊,2025,(10):54-61.

关键词

数字政府；TOE理论；数字化转型；山区县域

参考

Tornatzky L G, Fleischer M. The Processes of Technological Innovation[M]. Lexington: Lexington Books, 1990.

陈娟.数字政府建设的内在逻辑与路径构建研究[J].国外社会科学,2021,(02):74-83.

王雪原,李雪琪.技术-组织-环境框架下数字化政策组合研究[J].科学学研究,2022,40(05):841-851.

祁志伟.”技术-组织-环境”视角下的数字政府建设[J].理论探索,2025,(02):85-93.

朱莹莺.区块链技术在电子政务数据共享中的应用[J].集成电路应用,2025,42(10):256-257.

王玉珏,荆玲玲.公共价值视角下省级数字政府政务服务能力的影响因素[J].科技智囊,2025,(10):54-61.

DOI: http://dx.doi.org/10.12345/cjygl.v10i1.35764